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Chapter_1
Chapter_1
对我国司法鉴定管理立法的若干思考
兼对《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》的解读
孙大明
华东政法学院司法鉴定中心
【摘要】我国当前在司法鉴定管理领域内存在的诸多与司法改革要求不相适应的现象。给参与各类诉讼活动的相关人员带来许多困惑，影响了诉讼活动的顺利开展。本文以《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》为主线，从《决定》出台的有关背景分析、《决定》中的重大突破和对犯罪侦查等司法实践活动带来的重要影响以及《决定》中的部分未尽事宜等方面，对司法鉴定管理有关问题进行评析，并提出自己的观点。
【关键词】司法鉴定 管理 立法 思考
Legislation over Experts Testimony Management in China
随着各类刑事案件犯罪手段不断趋向智能化，对新形势下打击犯罪提出了更高的要求。如利用卫星通讯技术、计算机网络科技、生物医药科技等实施各种犯罪活动，已初露端倪。司法鉴定对于深入认识各种犯罪现象方法、手段、过程，及时发现各类犯罪线索和迹象，往往起着关键性作用，是及时有效打击高科技犯罪的一支利剑。除了在侦查阶段需要运用司法鉴定手段外，在庭审阶段司法鉴定为法庭客观公正审理案件提供科学证据。合理规范司法鉴定活动、加强对鉴定人员和机构的管理、提高和保障鉴定质量对及时有效打击、遏制犯罪，保障诉讼活动的顺利进行无疑具有重要意义。
2005年2月28日全国人大常委会出台了第一部关于司法鉴定的全国性专门性立法——《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）。该决定全文计18条，内容主要涉及从事司法鉴定的鉴定人和鉴定机构应当具备的条件、鉴定人和鉴定机构的登记管理、鉴定人和鉴定机构的权利、义务和法律责任等方面。这一《决定》的出台，是我国司法鉴定理论研究与鉴定实务领域的一件大事，必将对鉴定实务与司法实践带来重要影响。本文主要从《决定》出台的有关背景、《决定》中的重大突破、《决定》生效后对犯罪侦查等司法实践活动带来的重要影响以及《决定》中的部分未尽事宜等方面提出自己的个人观点，以供大家探讨。
一、《决定》出台的背景
随着改革开放的不断深入，社会不断进步，司法改革不断前进，人们的法律素养和社会法治环境不断改善，在诉讼活动中人们越来越清楚地认识到司法鉴定结论对于诉讼成败的重要意义。由于体制等方面的原因，长期以来，存在着司法鉴定服务与司法实践的需要不相适应的情况。主要表现有：鉴定人和鉴定机构重复设置，多头管理，鉴定从业人员条件、资格标准不一，专业技能、职业道德、法律素质良莠不齐。部分地区司法鉴定质量较低，甚至时有虚假鉴定的情形出现，司法鉴定与其他司法职能不分，存在“自审自鉴”等情形，影响甚至干扰诉讼活动的正常、有序开展。
与此同时，在《决定》出台之前的司法鉴定管理改革中，部分地区出现了不少不符合司法鉴定内在发展规律的改革措施，如限制司法鉴定的次数、规定司法鉴定案件受理的地域范围等等，一定程度上阻碍了司法鉴定活动和司法鉴定学科的正常发展。给已显混乱的司法鉴定局面更加添乱。
有鉴于此，不少有识之士纷纷撰文要求进行全国性的专门立法，以尽快规范司法鉴定活动和司法鉴定管理活动，促进鉴定科学的正常发展，保障各类诉讼活动的顺利进行。每次全国“两会”期间，都有不少人大代表提出相关议案。如九届全国人大一次会议以来，每次代表大会上关于尽快制定司法鉴定法的呼声愈发强烈。其中，九届四次会议有8个代表团的266名代表，九届五次会议有7个代表团的234名代表提出此项议案。[1]全国人大常委会有关部门便积极会同涉及司法鉴定的相关部门进行深入调查研究，总结过去的经验，根据中央的有关文件精神[2]，起草制定了该《决定》的草案。2004年通过包括网络在内的多种途径向各有关科研机构、司法机关等征集意见，并作了修改。在此基础上，经十届全国人大常委会第十四次会议表决，获得正式通过。因此，可以说这一专门立法的出台，是在全国各界多方关注下，经过有关专门立法机关的多方调研、集思广益基础上形成的重要立法成果。
二、《决定》中的重大突破
（一）明确界定司法鉴定概念
此前，不少学者对司法鉴定的概念作了不同的阐述。如北京大学张玉镶教授提出，司法鉴定是“指在诉讼中，有法定司法鉴定决定权的机关或部门依其职权，或自己决定，或应犯罪嫌疑人、被告人的请求，或任何一方当事人的请求，委派具有专门知识、技能或特别经验的人，对案件涉及的某些专门性问题，进行判断的活动”[3]。西南政法大学邹明理教授把司法鉴定界定为，司法鉴定是在诉讼过程中，对于案件中的专门性问题，按诉讼法的规定，经当事人申请，司法机关决定，或司法机关主动决定，指派、聘请具有专门知识的人，运用科学技术手段，对专门性问题作出判断结论的一种核实证据的活动。华东政法学院高随捷教授认为，司法鉴定概念分为两种，一种侧重于学科实际应用的司法鉴定概念，为“在诉讼活动和其他执法工作中，为了查清案件的真实情况，委托有专门科学知识和技能的人，对案件中遇到的专门性问题，经检验、识别与判定，作出科学结论的实证活动，称司法鉴定。”另一种侧重法理的司法鉴定概念，为“在诉讼活动中，为了查清案件事实，对所遇到的专门性问题，经有鉴定决定权的司法机关决定并指派、聘请有专门科学技术知识的鉴定人，经检验、鉴别，作出判断结论的实证活动，是为司法鉴定。”[4]以上不同学者所作的概念表述并未能达成共识。其中对司法鉴定的适用范围、决定主体、委托程序等重大问题存在分歧。
《决定》第一条便对司法鉴定的概念作了具体界定，即司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。这也是我国第一次以立法形式对司法鉴定的概念作了明确规定。《决定》中司法鉴定概念明确规定，司法鉴定适用的前提是在诉讼活动中。“司法”并非是指司法鉴定本身的司法职能，而只是表明司法鉴定活动是在诉讼过程中而已。同时指出，鉴定是鉴定人的鉴定，鉴定的实施主体是鉴定人，并非鉴定机构。这一规定有利于明确鉴定人的主体地位和责任，提高鉴定人的责任意识，使机构责任向鉴定人责任转移。另外，概念明确提出鉴定意见是鉴定人工作的最终成果形式，而没有沿袭之前《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》及有关理论文章中一直使用的“鉴定结论”的说法。是指鉴定是鉴定人的个人行为，鉴定人对自己从事的鉴定活动得出的鉴定意见负责。鉴定意见是鉴定人根据送检材料，经过运用专门科学技术和专门知识进行鉴别、作出专业判断形成的个人意见。既然是个人的认识活动必然受到各种主客观认识规律的影响，通常情况下鉴定意见作为一种专业的判断，具有较强的科学性、客观性，但就象科学实验一样，难免有一定的失败率和差错率。因此，对鉴定意见进行必要的审查，确认与案内其他证据是否吻合，是否符合客观实际。经过审查、认证，被确认符合客观实际的鉴定意见方能成为定案的依据。综上，“结论”改为“意见”有助于揭开鉴定的神秘面纱，还其本来面目。有助于增强审判人员、有关当事人、代理人对鉴定意见的审查意识，减少在鉴定意见应用中的盲目性。长此以往，对提高鉴定人的业务素质，保障促进鉴定质量将会产生积极、深远的意义。
明确、统一的司法鉴定概念的提出，除了对规范司法鉴定活动，加强司法鉴定管理有重要的实践意义外，对司法鉴定的学科发展也有重要价值。司法鉴定学科正处于重要的发展阶段，该学科逐渐有了自身的明确的研究对象，专门的研究方法和独特的学科体系。学科的研究人员之间也逐渐形成了对司法鉴定学科的统一的范式，当前全国不少高校、研究机构已经开设了司法鉴定相关课程，以及司法鉴定的硕士研究生培养方向。此前，还有部分学者对司法鉴定概念产生怀疑，认为鉴定就是鉴定，并无所谓司法鉴定一说，司法一词容易让人认为司法鉴定就是司法行政机关的鉴定，有争权夺利的嫌疑。《决定》中明确司法鉴定概念无疑将促进该学科的健康、快速发展。同时也说明“司法鉴定”这一表述符合我国国情和语言习惯，目已经被前中国社会广泛接受。
（二）合理划定《决定》的调整范围
一部法律要想得到较好的贯彻实施，必须有明确的调整范围，因此要想对司法鉴定进行统一的登记管理，首要问题就是要明确什么是司法鉴定，哪些属于司法鉴定，哪些不属于司法鉴定，鉴定与司法鉴定之间的区别与联系，立法第一条即明确这一问题，本《决定》的调整范围只限于诉讼活动中的司法鉴定，而我国的诉讼活动只有刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼这三大类，在这个前提下，只限于诉讼活动中经常涉及的主要鉴定事项，并非对所有的涉及诉讼的专门性问题的鉴定，都要纳入全国统一的登记管理。这在《决定》的第二条内紧接着进行了列举，对社会通用性较强的鉴定事项和较少见的鉴定事项，如商品质量鉴定、建筑工程质量鉴定、司法会计鉴定等并没有纳入全国统一登记管理的范围。如果有关法律、行政法规已有相关规定的，仍然从其相关规定。如此便避免产生新的多头管理。
在此基础上，《决定》第九条同时规定，在诉讼中，对本决定第二条所规定的鉴定事项发生争议，需要鉴定的，应当委托列入鉴定人名册的鉴定人进行鉴定。鉴定人从事司法鉴定业务，由所在的鉴定机构统一接受委托。根据这一规定，并没有要求对案件中的专门性问题的第一次鉴定必须委托列入鉴定人和鉴定机构名册的鉴定人进行鉴定。立法调整的对象重点是对规定鉴定事项发生争议，需要重新鉴定时，必须委托列入鉴定人和鉴定机构名册的鉴定人进行鉴定。
因此，笔者认为，《决定》调整的基本范围可以概括为：在诉讼过程中，经常涉及的主要鉴定事项（主要是指法医类、物证类、声像资料鉴定这三大类），在发生争议时，必须委托列入鉴定人和鉴定机构名册的鉴定机构和鉴定人进行鉴定，属于《决定》的调整范围。对非诉讼活动中的鉴定事项，以及诉讼活动中非规定范围内的鉴定事项，诉讼活动中规定范围内的鉴定事项的初次鉴定，均没有纳入《决定》的调整范围。
（三）对司法鉴定机构设置格局作出重大调整
目前我国的司法鉴定机构主要是从建国初期司法机关为侦查、审理办案需要而设立的内部鉴定机构发展演变而来的。公、检、法内部鉴定机构建于建国初期，发展于党的十一届三中全会以后，目前这类机构已具有一定的规模，其中公安内部鉴定机构规模最大。近年来，应公民、社会组织、法人参与诉讼的需要，这些司法机关内部的鉴定机构早已接受其它机关和组织的委托，开展民事、行政诉讼中的司法鉴定，并不同程度地开展了“面向社会服务的司法鉴定工作”。此外，一些高等院校科研机构也有类似的鉴定机构。他们除承担教学、科研任务外，主要是接受公、检、法等机关委托，从事相关鉴定业务。2000年8月14日司法部颁布了《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人管理办法》等一系列部颁规章，全国有相当一部分省、自治区和直辖市也相继制定、颁布了有关司法鉴定的地方法规，批准设立或确认了一些民办非企业类司法鉴定机构和企业下属司法鉴定机构。目前，我国司法鉴定机构呈现多系统设置格局。具体分布如下：
1．公安系统：在公安系统内，公安部设有物证鉴定中心（刑事科学技术研究所），各省、市、（区）县各级公安机关也设有刑事技术或法医等专业的技术鉴定机构。其开展的鉴定业务主要是涉及与犯罪有关的各类刑事案件的鉴定工作。
2．人民检察院系统：检察院系统的技术鉴定机构设在最高人民检察院、省、市、县人民检察院、检察分院。在系统内部也设有四级技术鉴定机构，其开展的鉴定业务主要是涉及与自行侦查和反贪有关的各类案件的鉴定工作。
3．人民法院系统：目前法院系统的技术鉴定机构设在最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院，其内部有四级技术鉴定机构。
4．司法行政系统：司法部设有司法鉴定科学技术研究所，它既是科学研究单位，又是司法鉴定机构，主要受理全国的公、检、法等司法机关委托鉴定的各类案件，同时也有条件地受理来自社会的各企事业单位、社团、律师等组织以及公民个人委托的鉴定。此外，不少省、市的司法鉴定委员会下设的各类专家委员会等形式的鉴定组织也从事本行政区域内的司法鉴定工作。
5．教育系统、卫生系统：在教育系统内，政法院校、医科大学以及综合性大学的法学院、医学院根据相关专业而设立了一些司法鉴定机构。在教学科研的同时，发挥本专业的特长和人才的优势，接受公、检、法和社会的委托开展一些司法鉴定工作。在卫生系统，各省都有一些医院被省人民政府指定为开展人身伤害和精神疾病司法鉴定工作的司法鉴定机构。
6．其他系统：国家和地方的技术质量行政管理部门、文物行政管理部门、审计部门和有关专业学会或行业协会等也接受委托，对涉讼的有关本专业的专门性技术问题进行检验鉴定。
《决定》第七条规定：侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。人民法院和司法行政部门不得设立鉴定机构。人民法院作为审判机关，独立享有对所有诉讼案件的最终裁判权，立法者显然注意到作为审判者如果兼具鉴定职能，则会形成白审自鉴的局面，既影响鉴定活动的中立性、独立性，同时对法院审判活动带来诸多不利影响，有损法院公正中立的形象，更不用说在鉴定活动中鉴定结论存在不足或瑕疵甚至差错时，有关诉讼当事人几乎没有合法的救济途径，因为很少有法官会对本部门、本单位、本系统的鉴定结论产生怀疑，甚至不采信的情形。因此规定人民法院不得设立司法鉴定机构符合司法改革的发展方向和司法鉴定自身发展的内在规律。有利于审判人员正确合理运用鉴定手段查明案件事实。但是，笔者以为，从审判独立和鉴定独立的角度看，各级人民法院不宜设立司法鉴定机构。并不代表法院不享有司法鉴定的其他有关权力，如司法鉴定的决定权、司法鉴定机构的选择权、司法鉴定人的选择权、以及对司法鉴定报告的全面审查、认证的权力。因此，各级人民法院原来的技术鉴定部门，将会面临职能上的转变。
而对于司法行政机关，《决定》规定国务院司法行政部门负责对司法鉴定机构和司法鉴定人的登记管理工作，如果同时坚持司法行政机关内设鉴定机构进行具体鉴定业务，则必然会形成“自管自鉴”的局面，对开展司法鉴定管理工作会造成不利影响。正如旧的医疗事故鉴定制度一样，患者与医疗机构之间发生医疗争议，最终由医疗机构的行政主管机关——卫生局对争议医疗事件进行鉴定，很难让患者及其家属信服。同时鉴定主体也很难处于中立、客观的立场来做判断。因此，在把对司法鉴定机构和鉴定人的管理权赋予司法行政机关的同时，要求每一级司法行政机关不得设立鉴定机构。包括已经设立的鉴定机构也不得继续开展具体鉴定业务。
对于享有侦查权的机关设置的鉴定机构则根据我国国情，作出了过渡性的规定。只是禁止其面向社会接受委托从事营利性的鉴定活动。根据我国有关法律规定，侦查机关包括公安机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱内的侦查部门。而设置有鉴定机构或鉴定部门的通常只有公安机关，部分地区的国家安全机关也设置有司法鉴定机构。这些鉴定机构设置的主要目的是为了配合侦查工作的顺利进行。因为侦查工作具有较强的时效性和紧迫性。同时虑及在目前的司法鉴定机构总数中，侦查机关设置的鉴定部门占有相当大的比重，侦查机关内有大量的富有经验的鉴定人和装备完善的鉴定仪器设备，同时承担了较多鉴定工作任务。所以需要暂时保留此类鉴定机构。甚至《决定》也没有禁止侦查机关内的鉴定机构接受其他司法机关的委托从事司法鉴定工作，如来自法院系统的委托，来自检察机关的委托等等。实际上，侦查机关因侦查工作需要而设置的鉴定，不仅可以继续从事侦查阶段的鉴定工作，而且可以接受其他司法机关委托的司法鉴定任务。甚至可以接受来自有关行政执法部门或政府部门的委托从事行政执法过程中对有关专门性问题的鉴定。因为何为“面向社会”，目前并没有严格的界定。
（四）确认鉴定机构、鉴定人在科学技术面前的平等地位
《决定》第8条规定：各鉴定机构之间没有隶属关系；鉴定机构接受委托从事司法鉴定业务，不受地域范围的限制。鉴定人应当在一个鉴定机构中从事司法鉴定业务。另外《决定》第10条规定：司法鉴定实行鉴定人负责制度。鉴定人应当独立进行鉴定，对鉴定意见负责并在鉴定书上签名或者盖章。多人参加的鉴定，对鉴定意见有不同意见的，应当注明。从这两条规定可以看出，鉴定机构是鉴定人的执业机构，鉴定人应当，而且只能在一个鉴定机构中执业，鉴定机构接受案件的委托不受地域范围和行政区划的限制，可以接受全国范围内任何地方的委托。不同鉴定机构之间没有高低、上下之分，更没有所谓“终局鉴定”之说。这样规定，有利于鉴定机构之间开展平等的竞争，促进鉴定行业的健康发展。有利于打破目前鉴定行业中存在的行政色彩和鉴定活动行政化倾向。鉴定人与鉴定人之间，尤其是高职称的鉴定人与相对低职称的鉴定人之间，也没有高低之分。平等独立享有